读司法部新修订两个《办法》有感

作者:jx01??? 访问量:182??? 发布时间:2019-06-17
--- 华建清在滨湖区基层法律服务工作者业务培训班上的讲稿---

2018年新年第一天司法部就公布了新修订的《基层法律服务所管理办法》(司法部令第137号)和《基层法律服务工作者管理办法》(司法部令第138号),回复了新时代人民群众及全国7万执业基层法律服务工作者(以下简称“基层法工”)的新期待、新要求。全国各大主流媒体都及时对新修订的两个《办法》进行了报导与宣传,使全国人民与社会各界第一次整整了解我国基层法律服务队伍的性质、组织形式、执业核准、权利义务、执业监管等方面的内容。对于新时代坚持基层法工正确发展方向,提升基层法律服务队伍素质和服务质量,新修订的两个《办法》确实在满足人民群众对公共法律服务的需求,增强人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的获得感、幸福感和安全感具有重要意义。全国的基层法工对修订后的两个《办法》的公布并在21日正式实施,都感到无比振奋。15日江苏省司法厅与省基层法律服务工作者协会就率先组织部分基层法工代表汇集司法厅认真学习领会新修订的两个《办法》,现我就对学习该“两个《办法》”谈点个人的感想。

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? ? ? 一、两个《办法》修订的背景

司法部相关负责人在介绍两个《办法》修订的背景出台是如此说的:基层法律服务是一项具有中国特色的法律服务制度。上世纪八十年代初期,为弥补律师资源的不足,满足当时农村经济体制改革和沿海对外开放产生的大量法律服务需求,基层法律服务在东南沿海部分乡镇产生,并逐步发展到内地和城市。多年来,广大基层法律服务工作者坚持立足基层、扎根基层,发挥近民便民利民优势,为服务基层经济社会发展、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定作出了重要贡献。

原《基层法律服务所管理办法》(司法部令第59号)和《基层法律服务工作者管理办法》(司法部令第60号)是司法部于20003月发布施行的,对于健全基层法律服务管理制度,指导监督基层法律服务所和基层法律服务工作者依法诚信规范执业发挥了重要作用。随着形势发展,原两个《办法》有些规定已经不符合基层法律服务工作发展实际,也与新时代人民群众对基层法律服务的新期待、新要求不相适应,有必要作出修改。

为贯彻落实中央部署,司法部对原两个《办法》进行了修订。修订工作深入贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,将满足新时代人民群众对美好生活更丰富、更高水平的向往作为出发点和落脚点,明确了基层法律服务所组织形式,完善了基层法律服务工作者执业核准制度,加强了基层法律服务执业监管,对于新时代坚持基层法律服务工作正确发展方向,提升基层法律服务队伍素质和服务质量,满足人民群众对公共法律服务的需求,增强人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的获得感、幸福感和安全感具有重要意义。

? ? ? 情况确也是如此,“两个《办法》”全面地回复了全国7万法工多年的期盼与要求,曾记得2015年春节休假期间,我市基层法律服务工作者曹纳新同仁给市协会王柏清秘书长一条“民诉法司法解释882将会给法工执业带来重大后果”的短信,王柏清秘书长随接将该短信转发给我及相关人员,迫使我们春节期间即刻研究对策。我省我市基层法律服务工作者针对最高人民法院根据司法部的意见,在民诉法司法解释第882条中对基层法工参与诉讼代理的区域作出相应的限制规定引起极大关注。为此,我省基层协会三位副会长集体在42日就集体向省厅递交了当场签署的“关于解决法律工作者因《民事诉讼法司法解释》第88条②项施行造成执业困惑的建议”,希望省厅予以关注,保证316号文件规定的继续执行。我省基层法工也纷纷根据改制后的基层法律服务队伍的现状,对司法部第19号令、司法部4号批复以及司法部第59号、60号令的某些条款及规定提出质疑与反对之声,并依法依规地向司法部提出了近400件涉及基层法律服务队伍发展、管理、执业方面的信息公开申请,以及向北京三中院对司法部提出近70件行政诉讼。全省基层法工的行为就是要求司法部加快调整不适合改制后基层法律服务工作的制度与政策。我省司法行政广泛听取与尊重基层法工的意见与要求,在2016.3.4就与省高级人民法院联合发布了18号文件,缓解了江苏区域内法工执业区域受限的困境。

? ? ? 2016年初司法部对年度工作按排中有“修改基层法律服务的两个办法的工作要求。2016319日司法部派出法规司、律公司、基层工作管理处的三位领导专程来到江苏调研,倾听江苏基层法工对修改“两个办法”的建议与要求,我省基层法工代表也从六个方面对修改“两个《办法》”提出了近9000字的书面建议与要求。2016118日司法部通过内传向各省下发了新的《“两个办法修订稿”的征求意见稿》,该征求意见稿第三十条规定了“基层法律服务工作者办理第二十九条第(二)项规定的业务,应当符合下列条件之一:

(一)至少有一方当事人的住所位于其执业的基层法律服务所所在的县级行政区划辖区或者直辖市的区、县行政区划辖区内;

(二)案件由其执业的基层法律服务所所在的县级行政区划辖区或者直辖市的区、县行政区划辖区内的基层人民法院审理。

省、自治区、直辖市司法行政机关根据本地实际,认为确有必要的,经商同级人民法院同意,可以适当调整第(一)项规定的条件。

该征求意见稿首次明确了江苏省18号联合文件效力。为此,我省、市司法行政与行业协会在四天内就向司法部上报了我省就修改两个办法修订稿的修改意见,再次全面反映基层法工及司法行政要求。从我与司法部相关领导沟通中,了解到司法部在2017年上半年就将形成的新修订的两个办法报送中央相关部门审批,中央领导与相关部门十分重视司法部修订两个办法的工作,对送审稿提出了一些调整要求,司法部根据中央精神再次对修订稿作了完善,并再次报送,最后获得中央相关部门的获准。该修订稿在20171225日经司法部部长会议通过。并在2018年新年第一天就公布了,这可以说司法部公布新修订的《基层法律服务所管理办法》(司法部令第137号)和《基层法律服务工作者管理办法》(司法部令第138号)是回复了社会与全国基层法工的新期待、新要求。新修订的“两个办法”是司法部贯彻党中央要求,根据具有中国特色的基层法律服务工作的特点所作出的新规定,我们不仅要从法律的角度、工作的角度去理解执行,而且要从政治的角度,从领悟中央顶层设计高度来理解与贯彻执行两个办法

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二、新修订的“两个《办法》”实施的意义

司法部新修订的基层法律服务两个《管理办法》它明确了法律服务所 组织 ?

? 形式 ,完善了基层法律工作者执业的 执业核准制度 ,加强了基层法律服务的

? 执业监管 ? ,指明了基层法律服务的 工作发展方向 ,提升了基层法律服务 ?

队伍素质 服务质量 ,满足了人民群众对 公共法律服务 的需求。

“两个《办法》”的实施具有四大意义:

1、新修订的两个《办法》对基层法律服务的执业性质作出了科学的定位

司法部肯定了多年来广大基层法律服务工作者坚持立足基层、扎根基层,发挥近民便民利民优势,为服务基层经济社会发展、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定作出了重要贡献,同时将基层法律服务的定位和功能界定为“基层法律服务的定位和功能主要是对律师服务进行补充,坚持基层法律服务的补充性,公益性,阶段性,”是正确的,符合三十多年来基层法律服务队伍发展与工作现实,是科学与实事求是定位。基层法律服务制度当时的设立就是满足当时农村经济体制改革和沿海对外开放产生的大量法律服务需求,后扩大至城市社区。因此基层法律服务应当坚持面向基层的政府机关、基层群众性自治组织、企业事业单位、社会组织和承包经营户、个体工商户、合伙组织以及公民提供法律服务,维护当事人合法权益,维护法律正确实施,促进社会稳定、经济发展和法治建设地服务宗旨。

2新修订的两个《办法》提升了基层法律服务队伍的专业素质

修订后的《基层法律服务工作者管理办法》提高执业准入门槛,条件设置为:一是具有法律职业资格;二是曾经取得过基层法律服务工作者执业资格;三是高等学校法律专业本科毕业,参加省级司法行政机关组织的考试合格。将原来仅需高中文化学历调整到要高等学校法律专业本科毕业文化学历。虽这次提高了准入门槛,但这是司法部为了提升基层法律服务队伍的整体素质,也是让社会更好地了解基层法律服务这支队伍也是具有法律专业学历的专业队伍,它有别于社会法律咨询服务机构,使其与法律赋予与律师一样的诉讼代理人地位相匹配。是为了满足新时代人民群众对美好生活更丰富、更高水平的向往与需求上作出的回复,

3、新修订的两个《办法》为规范化管理与发展基层法律服务队伍提供了依据;

修订后的《基层法律服务所管理办法》对基层法律服务所设立和组织形式根据队伍的发展过程与改革调整过程中所产生的事实将基层法律服务所的组织形式规定了事业体制和普通合伙制两种组织形式,并对这两种组织形式的基层法律服务所应当具备的条件作出了明确规定,这样的设置是符合国情的。

修订后的《基层法律服务所管理办法》对所的执业管理、工作制度、检查监督,修订后的《基层法律服务工作者管理办法》对执业核准、人员管理、执业权利和义务、检查监督等方面的规定都符合队伍的发展与社会、民众对其队伍的要求与期盼。这样的管理要求是队伍发展的基础,是新时代对基层法律服务的要求。我们江苏省司法厅、基层法律服务工作者协会虽然在十年前就制订了《关于创建规范化基层法律服务所的意见》、《江苏省规范化基层法律服务所考评标准》、《江苏省基层法律服务工作者执业行为规范(试行)》、《江苏省基层法律服务工作者协会会员违规处分办法(试行)》等规范化管理等制度,但与修订后的两个《办法》所作出的规定有差距,我个人认为在贯彻执行修订后的两个《办法》过程中,要调整修改原规定,使之更符合新时代党与人民的期盼与行业规范发展的需要。

此次修订的《基层法律服务工作者管理办法》将司法部令第19号中基层法律服务工作者可以从事八项业务调整为六项业务,删除了协助办理公证事项与协助司法助理员开展法制宣传教育和其他有关业务工作二项业务,这样的安排一是科学地体现基层法律服务队伍工作专业、工作内容;二是随着公证队伍的发展,基层法律服务已完成协办公证的历史使命。六项业务内容充分体现了基层法律服务队伍的工作职能(后面再详述)。

4、新修订的《基层法律服务工作者管理办法》放权省司法厅对执业区域可作调整规定,有利于基层法律服务工作者依法执业。

江苏省基层法律服务队伍执行中央决定,在2003年已100%脱钩转制,成为为社会提供基层法律服务的中介组织。20163月江苏省司法厅与江苏省高级法院根据本省实际,从保护基层法律服务工作者执业权力为触点,联合发文将基层法律服务工作者执业区域调整为地级市范围。江苏该做法被此次新修订的《基层法律服务工作者管理办法》所吸收,充分反映司法部倾听呼声,回音基层期盼与需求,既坚持了基层法律服务工作定位,又体现了灵活性,为各地作出适当调整提供了政策空间。有利于基层法律服务工作者依法执业,全国基层法律服务工作者普遍持赞偿。

江苏省的基层法律服务工作者应正确认识基层法律服务工作定位和发展方向,树立和坚持正确执业理念,依法诚信规范执业,不断提高服务质量和水平。支持配合司法行政机关、行业协会抓紧制定本地区基层法律服务队伍发展方案、执业核准考试实施办法和年度考核具体办法,为贯彻落实两个《办法》相关规定提供更加明确的遵循,确保两个《办法》规定落到实处。更加主动投身与发挥基层法律服务工作者在公共法律服务体系建设中的职能作用,推动基层法律服务工作者积极自觉办理法律援助案件,担任村(居)法律顾问,参与信访、人民调解工作,努力满足人民群众日益增长的公共法律服务需求,展现新时代基层法律服务工作者的新风貌、新业绩。

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三、新修订的“两个《办法》”作了那些内容调整及其意义。

1、从条文上作出了重大调整,准肃了管理办法的内容

此次司法部公布的第137138号令即两个办法,新修订的《基层法律服务所管理办法》与59号令相比,从条款上新办法缩减了6条,鲜明的条款1是基层法律服务所应当把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为从业的基本要求。这是此次首提,这也明确了我们这支队伍必须把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为从业的基本要求,摆准这支队伍的政治方向。2是明确这支队伍的经济组织结构由事业法人性质的法律服务所与普通合伙制法律服务所并存;3是明确了地级市司法行政机关是这支队伍主管机关,并依法授予相应处罚权。4是明确在年度考核中,不符合本办法规定条件的基层法律服务所,应当在所在地县级司法行政机关或者直辖市的区(县)司法行政机关监督下,限期整改。期满后仍不符合本办法相关规定的,应当办理注销手续。而不再是过去一次二次的缓检。5是对所的规范化建设提出了要求,使地级司法行政机关有责()有权。

新修订的《基层法律服务工作者管理办法》与60号令相比,从条款上新办法缩减了8条,原来63条,现55条,鲜明的条款1是基层法律服务工作者应当把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为从业的基本要求。这是此次首提,这也明确了作为一个基层法律服务工作者必须把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为从业的基本要求,摆准基层法律服务工作者的政治方向。2从人员准入上提高了门槛,使这支队伍具有专业能力,有别与社会咨询机构;3是规范调整了执业范围,删去了宣传国家法律、法规、政策,教育公民遵纪守法、尊重社会公德;协助司法助理员调解疑难民间纠纷,指导、管理本地区人民调解工作及其他司法行政工作与协办公证事项。4是明确了法工代理区域省、自治区、直辖市司法行政机关根据本地实际,认为确有必要的,可以适当调整前款第一项规定的条件,其次也明确了案件由其执业的基层法律服务所所在的县级行政区划辖区或者直辖市的区(县)行政区划辖区内的基层人民法院审理;该案进入二审、审判监督程序的,可以继续接受原当事人的委托,担任诉讼代理人的规定。5是对限制基层法律服务工作者不良执业行为受处罚的19种行为调整到21种行为,新增了“超越业务范围和诉讼代理执业区域的”、“不按规定接受年度考核,或者在年度考核中弄虚作假的;”二个条款,加重处罚力度,规范执业行为。

2.对基层法律服务所设立和组织形式作出了调整

根据《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发[2004]16号),基层法律服务所设立核准的行政许可事项被取消。据此,修订后的《基层法律服务所管理办法》删除了基层法律服务所设立的相关规定。

关于基层法律服务所组织形式,原《基层法律服务所管理办法》规定,基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作。2000年,根据国务院《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》(国办发[2000]51号),司法部印发了《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》(司发通[2000]134号),要求符合自收自支等条件的基层法律服务所脱钩改制为合伙所,尚未实现自收自支的基层法律服务所仍可按照事业法人体制进行管理运作。因此,修订后的《基层法律服务所管理办法》规定了事业体制和普通合伙制两种组织形式,并对这两种组织形式的基层法律服务所应当具备的条件作出了明确规定。具体规定在137号令中第七条规定了“基层法律服务所应当有规范的名称和章程;有三名以上符合司法部规定条件、能够专职执业的基层法律服务工作者;有住所和必要的资产。

事业体制基层法律服务所除应当符合第一款规定外,还应当持有事业单位登记管理机关颁发的《事业单位法人证书》。

普通合伙制基层法律服务所除应当符合第一款规定外,还应当至少有两名具有三年以上执业经历、能够专职执业的基层法律服务工作者作为合伙人,并有经全体合伙人协商一致并签名的合伙协议。

基层法律服务所的人员、财务、职能应当与司法所分离。”。

作为我省来说已没有事业体制性质基层法律服务所,全部是普通合伙制基层法律服务所。

3.修订后的《基层法律服务工作者管理办法》进一步完善了基层法律服务工作者执业核准制度;

修订后的《基层法律服务工作者管理办法》主要从三个方面完善了基层法律服务工作者执业核准制度。

一是完善了执业核准条件。修订后的《基层法律服务工作者管理办法》规定,符合下列条件之一的人员可以申请基层法律服务工作者执业:一是具有法律职业资格;二是曾经取得过基层法律服务工作者执业资格;三是高等学校法律专业本科毕业,参加省级司法行政机关组织的考试合格,对参加考试人员的学历要求比原《基层法律服务工作者管理办法》规定的“具有高中或者中等专业以上的学历”有了较大提高。这主要是考虑到,民事诉讼法、行政诉讼法明确赋予基层法律服务工作者诉讼代理人地位,有必要提高基层法律服务工作者执业准入门槛,提升基层法律服务工作者队伍素质。同时,考虑到西部地区适用“高等学校法律专业本科毕业”的学历专业条件存在困难,修订后的《基层法律服务工作者管理办法》规定,各省、自治区、直辖市的自治县(旗),国务院审批确定的国家扶贫开发工作重点县,西部地区省、自治区、直辖市所辖县,可以将上述学历专业条件放宽为高等学校法律专业专科毕业,或者非法律专业本科毕业并具有法律专业知识。

二是完善了执业核准程序。根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(国发[2012]52号)规定,修订后的《基层法律服务工作者管理办法》将基层法律服务工作者执业核准的实施机关由省级或其授权的下一级人民政府司法行政部门调整为设区的市级人民政府司法行政部门。

三是对各地制定基层法律服务队伍发展方案作出了明确规定。基层法律服务的定位和功能主要是对律师服务进行补充。当前,随着全面依法治国、建设社会主义法治国家不断推进,我国律师队伍发展迅速,基层法律服务的补充功能出现新的变化。在设区的市的市辖区,律师资源比较充足,可以不再发展基层法律服务工作者队伍,而在广大农村地区,特别是经济欠发达地区的农村,律师资源相对匮乏,基层法律服务仍将在一定时期发挥不可替代的补充作用,特别是在推进公共法律服务体系建设中,基层法律服务工作者队伍仍然是一支重要的工作力量。为此,修订后的《基层法律服务工作者管理办法》规定,省级司法行政机关应当从解决乡镇等经济欠发达地区律师资源不足问题,满足基层人民群众法律服务需求出发,制定本地区基层法律服务队伍发展方案。今后,各地要根据本地区基层法律服务队伍发展方案,实施基层法律服务工作者执业核准,推动基层法律服务资源合理布局。

根据此规定,对基层法工队伍的发展规划制订权在省司法厅,各地市只能根据省厅对基层法工队伍的发展规划来实施,而不再像过去由各市自主决定。

4.修订后的《基层法律服务工作者管理办法》对基层法律服务工作者诉讼代理执业区域规定也作出了调整。

对这一点是我们全省乃至全国基层法工普遍最关心、最关注内容之一。修订后的《基层法律服务工作者管理办法》第27条作出了如此规定:“基层法律服务工作者办理本办法第二十六条第二项规定的业务,应当符合下列条件之一:

(一)至少有一方当事人的住所位于其执业的基层法律服务所所在的县级行政区划辖区或者直辖市的区(县)行政区划辖区内。

(二)案件由其执业的基层法律服务所所在的县级行政区划辖区或者直辖市的区(县)行政区划辖区内的基层人民法院审理;该案进入二审、审判监督程序的,可以继续接受原当事人的委托,担任诉讼代理人。

省、自治区、直辖市司法行政机关根据本地实际,认为确有必要的,可以适当调整前款第一项规定的条件。

为何司法部要作出如此规定?司法部相关负责人是如此说的:基层法律服务工作者在准入条件上与律师有明显区别,基层法律服务工作者无需通过国家司法考试就可以担任民事、行政诉讼代理人和提供非诉讼法律服务,因此有必要对基层法律服务工作者诉讼代理执业区域作出有别于律师的规定。修订后的《基层法律服务工作者管理办法》规定,基层法律服务工作者代理民事、行政诉讼案件应当符合下列条件之一:一是至少有一方当事人的住所位于其执业的基层法律服务所所在的县级行政区划辖区或者直辖市的区(县)行政区划辖区内。二是案件由其执业的基层法律服务所所在的县级行政区划辖区或者直辖市的区(县)行政区划辖区内的基层人民法院审理,案件进入二审、审判监督程序的,可以继续接受原当事人委托,担任诉讼代理人。这主要是因为,实践中交通肇事、外来务工人员人身损害赔偿之类的案件,双方当事人住所可能均不在基层法律服务所所在的县、区,但案件可能由该县、区的基层人民法院审理,如果允许基层法律服务工作者代理此类案件,会方便当事人就近获得基层法律服务。

修订后的《基层法律服务工作者管理办法》还规定,省级司法行政机关根据本地实际,认为确有必要的,可以对基层法律服务工作者诉讼代理执业区域作出适当调整。这主要是考虑到各地经济社会发展和法律服务资源分布不平衡,授权省级司法行政机关根据本地实际对诉讼代理执业区域作适当调整,有利于各地从实际出发,更好地满足当地群众的基层法律服务需求。同时,随着城镇化进程的不断推进,近年来一些地方行政区划调整频繁,有的市辖区范围很小,允许对诉讼代理执业区域作适当调整,有利于这些地方基层法律服务工作发展。可以说,修订后的《基层法律服务工作者管理办法》关于基层法律服务工作者诉讼代理执业区域的规定,既坚持了基层法律服务工作定位,又体现了灵活性,为各地作出适当调整提供了政策空间。

对司法部“两个《办法》”中规定的“省、自治区、直辖市司法行政机关根据本地实际,认为确有必要的,可以适当调整前款第一项规定的条件。”,个人认为:这一款是江苏的重大贡献。因为大家都曾记得2015底,省市司法行政就我省基层法工依法依规对司法部不适合当前工作政策提出意见时,积极引导我们调整提出意见的方式的同时,省司法厅会同省高级人民法院根据江苏基层法律服务队伍的实际情况,在201634日发布了《关于依法保护基层法律服务工作者执业权利的通知》中,提出了就基层法工诉讼代理执业区域调整为继续执行省高院2003316号文件规定,即一方当事人在基层法工执业法律服务所所在的地级市范围,超前跨越了司法部4号批复的规定。这次新修订的《基层法律服务工作者管理办法》中增加了“省、自治区、直辖市司法行政机关根据本地实际,认为确有必要的,可以适当调整前款第一项规定的条件。”,这实际接受了我省的规定。近期省司法厅、省高院还将联合作出规定:明确我省基层法律服务工作者代理民事、行政诉讼业务的行政区划范围确定为:(一)至少有一方当事人的住所(包括自然人户籍所在地、经常居所,法人、非法人组织主要办事机构所在地)位于其执业的基层法律服务所所在的设区市行政区划范围内;(二)案件由其执业的基层法律服务所所在的设区市行政区划范围内的基层人民法院审理;该案进入二审、审判监督程序的,可以继续接受原当事人的委托,担任诉讼代理人。这个规定实施将又进一步扩大基层法工诉讼代理的范围。

5.对基层法律服务所的执业范围作出了调整

? ? ? 原来我们基层法律服务所的执业范围是依据的司法部第19号令《乡镇法律服务业务工作细则》第三条乡镇法律服务所的业务范围
()应聘担任法律顾问;
()代理参加民事经济行政诉讼活动;
()代理非诉讼法律事务;
()主持调解纠纷;
()解答法律询问;
()代写法律事务文书;
()协助办理公证事项;
()协助司法助理员开展法制宣传教育和其他有关业务工作。

共有八项业务,有的还根据司法部《关于基层法律服务所有限制地开展见证工作的通知》规定,增加了一项见证业务。但现根据司法部新修订的《基层法律服务工作者管理办法》第二十六条规定,基层法律服务工作者可以从事下列业务:

(一)担任法律顾问;

(二)代理参加民事、行政诉讼活动;

(三)代理非诉讼法律事务;

(四)接受委托,参加调解、仲裁活动;

(五)解答法律咨询;

(六)代写法律事务文书。

? ? ? ? 共有六项业务,将(七)协助办理公证事项;()协助司法助理员开展法制宣传教育和其他有关业务工作。两项予以删除。个人认为这也是根据现基层法律服务队伍性质发生了变化,公证队伍的扩大与法律对办理公证工作人员资格的要求,以及基层司法所的法定职能与人员配制的加强,调整、规范了我们基层法工的执业范围。我个人认为,我们平时所办的见证业务,应当归类到代理非诉讼法律事务一类去,因为见证不涉及到必经的诉讼程序,仅是起到一个加强证明目的。

6.两个《办法》加强了对基层法律服务执业监管的要求

这次司法部在两个《办法》中,主要从三个方面强化了基层法律服务执业监管。一是加强基层法律服务所内部管理。要求基层法律服务所健全完善人员、业务、财务等内部管理制度,进一步强化基层法律服务所的基础管理作用。二是建立年度考核制度。两个《办法》规定,司法行政机关应当每年对基层法律服务所和基层法律服务工作者进行考核,年度考核结果按照有关规定向社会公开。三是加大违法违规查处力度。进一步明确列举基层法律服务所和基层法律服务工作者的违法行为,建立健全基层法律服务投诉查处工作机制,切实做到有投诉必受理、有案必查、违法必究。今后,对基层法律服务所和基层法律服务工作者的行政处罚决定,要在司法部官网上公开,省级司法行政机关要将基层法律服务所和基层法律服务工作者信用记录纳入本省(区、市)信用信息共享平台。

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四、江苏省司法厅对基层法律服务队伍发展方案及监管要求

(一)发展思路

为贯彻落实司法部关于基层法律服务队伍发展部署,推动我省基层法律服务工作规范有序开展,根据《基层法律服务工作者管理办法》(司法部令第138号)和《司法部关于学习贯彻修订后的<基层法律服务所管理办法>和<基层法律服务工作者管理办法>工作的通知》(司发通[2017]138号)精神,结合我省实际情况,省司法厅也制定了《江苏省基层法律服务队伍发展方案(2018-2020》。

该方案明确了我省基层法律服务也是改革开放初期基于我国国情和基层需要逐步形成的一种具有过渡形态的法律服务制度,为服务基层经济社会发展、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定作出了重要贡献。随着全面依法治国、建设社会主义法治国家不断推进,我国律师队伍发展迅速,基层法律服务的补充功能出现新的变化,在律师比较充足地区可以不再发展基层法律服务队伍,在律师资源相对匮乏地区,基层法律服务仍将在一定时期发挥不可替代的补充作用,特别是在广大农村地区和推进公共法律服务体系建设中,基层法律服务队伍仍然是一支重要的工作力量。

1江苏省基层法律服务队伍发展意义

基层法律服务是改革开放初期基于我国国情和基层需要逐步形成的一种具有过渡形态的法律服务制度,为服务基层经济社会发展、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定作出了重要贡献。随着全面依法治国、建设社会主义法治国家不断推进,我国律师队伍发展迅速,基层法律服务的补充功能出现新的变化,在律师比较充足地区可以不再发展基层法律服务队伍,在律师资源相对匮乏地区,基层法律服务仍将在一定时期发挥不可替代的补充作用,特别是在广大农村地区和推进公共法律服务体系建设中,基层法律服务队伍仍然是一支重要的工作力量。

2江苏省基层法律服务队伍发展指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,深入学习贯彻党的十九大精神,将满足新时代人民群众对美好生活需求作为出发点和落脚点,坚持基层法律服务的补充性、公益性、阶段性,缩小城乡、区域之间法律服务供给水平差异,推进公共法律服务均等化,发挥基层法律服务队伍在公共法律服务体系中的重要作用。建设一支政治坚定、熟悉法律,维护正义、恪守诚信,扎根基层、贴近群众,热心公益、便捷为民的基层法律服务队伍,努力满足人民群众对公共法律服务的需求,增强人民群众在民主、法治、公平、正义、安全等方面的获得感、幸福感和安全感,为建设“强富美高”新江苏提供有效服务和保障。

3、江苏省基层法律服务队伍发展基本原则

(一)城乡有别、按需发展。准确把握基层法律服务工作定位和发展思路,在设区的市的市辖区,原则上不再发展基层法律服务队伍,在农村按需有序发展基层法律服务队伍。

(二)合理布局、重点农村。基层法律服务重点补充律师资源相对匮乏地区,新发展的基层法律服务工作者,主要是弥补公共法律服务力量的不足。在农村基层法律服务所新核准执业的基层法律服务工作者,不得通过变更执业机构,到城市街道基层法律服务所执业。

(三)规划调控、依法准入。以县(市、区)为单位,根据补充需求,编制基层法律服务队伍发展规划,统筹指导、调控基层法律服务执业准入数量与分布,严格执行新的执业核准条件和程序,依法开展执业核准工作,规范、稳妥、有序发展基层法律服务队伍。

(四)规范管理、提升素质。加强基层法律服务队伍教育培训,严格执行部颁规章,明确内部管理、年度考核、执业惩戒等管理规定,打造过硬队伍,充分发挥作用。

4、江苏省基层法律服务队伍发展目标

全省法律服务资源配置趋向合理,公共法律服务供给基本均衡,律师服务资源不足地区特别是农村地区,人民群众法律需求得到基本满足。到2020年,全省各设区的市律师加上基层法律服务工作者每万人口拥有量均达省定小康指标2.8人以上;县域律师加上基层法律服务工作者每万人口拥有量达国家小康指标2.3人;全省一村(社区)一法律顾问全覆盖,且每名法律服务人员担任法律顾问的村(社区)数不超过5个;农村乡镇(街道)公共法律服务中心基本解决政府购买法律专业服务本地资源不足的问题。

? 5、江苏省基层法律服务队伍发展主要措施

(一)科学规划发展区域。以县(市、区)为单位,立足本地实际,系统综合考量,确立基层法律服务队伍发展规模与速度,按不再发展、严控发展、适度发展三种类型实行规划引导与调控。

设区的市的市辖区,现有法律服务资源达到本方案发展目标的,或依律师发展速度能够达到本方案发展目标的,或同城律师资源能够有效满足本区公共法律服务需求的,一律不再发展。不具上述情形的市辖区,严格控制补充数量。其中,农村人口较多、远离主城区的远郊区,参照县(市)编制发展规划。

县(市)现有法律服务资源达到本方案发展目标,或依律师发展速度能够达到本方案发展目标的,可以不再发展;接近本方案发展目标的,严控发展;尚有较大差距的,视情适度发展。

新发展的基层法律服务工作者,重点补充农村乡镇(街道)律师服务覆盖不足和公共法律服务资源薄弱地区的基层法律服务所。

(二)依法组织核准工作。设区的市司法局依本方案组织所辖县(市、区)编制年度队伍发展计划,报省厅备案,作为当年指导组织队伍发展工作的基本依据。

具有法律职业资格或者曾经取得基层法律服务工作者执业资格,且符合队伍发展规划的执业申请,由设区的市司法局依法予以核准。

根据部颁规章需参加省、自治区、直辖市司法行政机关组织考试合格的执业申请,按《江苏省申请基层法律服务工作者执业考试办法(试行)》组织考试,考试合格者由设区的市司法局依法予以核准。

基层法律服务工作者变更执业机构应符合本地区队伍发展规划。

(三)积极引导向农村地区合理流动。建立基层法律服务向农村和公共法律服务薄弱地区流动激励机制,引导既有基层法律服务所和基层法律服务工作者由法律服务资源较为充足的主城区向农村地区转移,由城市街道向农村乡镇(街道)转移。对符合队伍发展规划、自愿向农村地区流动的基层法律服务所和基层法律服务工作者可实行会费、培训费减免和帮助解决执业场所等措施予以鼓励。优先作为政府购买公共法律服务项目的选择对象,优先安排“一村(社区)一法律顾问”等专项法律服务工作。指导、支持基层法律服务工作者协会实行城乡有别的会费收缴办法。完善行业表彰激励机制,扩大农村乡镇基层法律服务所、基层法律服务工作者表彰比例,重点予以宣传,树立一批扎根农村、服务乡镇的先进典型。

(四)加大违规执业惩处力度。对擅自将执业场所由农村乡镇迁往县城(市、区)的基层法律服务所,发现一个查处一个。严格禁止新部令生效后在农村基层法律服务所执业的及新核准执业的基层法律服务工作者,通过变更执业机构,转所至设区市的市辖区以及县城(市、区)所在镇(街道)基层法律服务所执业。对违反规定核准转所的司法行政机关,一经查实,责令整改,并予问责。

(五)加强队伍发展建设的组织领导。大力开展基层法律服务行业规范化建设,健全完善行政、行业两结合管理机制,加强执业监管,确保依法依规开展基层法律服务执业活动。着力加强基层法律服务工作者教育培训工作,突出政治素质、业务素质的提升,强化职业道德和执业纪律教育,提升基层法律服务队伍整体素质。鼓励基层法律服务所与司法所合作,鼓励基层法律服务工作者积极参与公共法律服务体系建设和公益性法律服务活动。法律服务资源欠缺需重点补充发展的地区,要加强调研,指导、扶助农村基层法律服务所,摸清本地潜在执业资源与意向,注重与属地相关院校合作,有计划地开展定向宣介、培训、实习、聘用等工作。各地要认真贯彻落实司法部、省厅要求,科学谋划、严密组织实施基层法律服务队伍发展建设工作,确保本地区基层法律服务队伍规范有序健康发展。

(二)考试办法

1总则

为规范申请基层法律服务工作者执业考试工作,根据《基层法律服务工作者管理办法》(司法部第138号令),结合我省实际,制定本办法。江苏省申请基层法律服务工作者执业考试(以下简称申请执业考试),由江苏省司法厅统一组织。

组织实施申请执业考试的总体要求是:科学、规范、严格、公平、公正。

2参加考试对象与条件

申请执业考试对象为:申请基层法律服务工作者执业,但需参加省级司法行政机关组织的考试合格方具备执业条件的人员。

参加申请执业考试,须符合以下条件:

1、高等学校法律专业本科毕业,且符合司法部第138号令规定的执业条件;

2、在基层法律服务所实习满一年,或有二年以上其他法律职业经历;

3、基层法律服务所同意接收,且符合基层法律服务队伍发展方案规划;

4、依法不具有不准予执业核准的情形。

3考试内容与方式

申请执业考试的内容为:

中国特色社会主义法治理论、法理学、宪法、司法制度与法律职业道德,民法、商法、民事诉讼法,行政法、行政诉讼法,公共法律服务体系建设、公益服务、人民调解、农村社会治理等知识。

申请执业考试实行全省统一命题。

申请执业考试试卷共两卷,每卷150分,总计300分。

申请执业考试采用闭卷方式进行,每卷考试时间为150分钟。

申请执业考试实行全省统一评卷,统一划定合格分数线。

参加申请执业考试成绩合格,由各设区市司法局统一发放考试合格证明,考试合格证明两年内有效。考试合格证明由江苏省司法厅统一印制。

4考试组织

全省申请执业考试每年一次,于下半年实施。具体考试时间和相关安排在举行考试60日前由江苏省司法厅进行公告。

参加申请执业考试人员通过拟聘用基层法律服务所向县(市、区)司法局报名,并提供相关证明材料。

县(市、区)司法局负责对参加申请执业考试人员的参加考试条件进行审核,设区的市司法局承担复核责任。

考试前,设区的市司法局可以采取一定形式组织参加考试人员集中培训。 ? ?

各地申请执业考试的考务工作由设区的市司法局负责,并做好试卷保密工作。申请执业考试暂不收取考试费。参加考试人员有违反考试纪律行为的,或考试后发现并查实不符合参加考试条件的,考试成绩取消。申请执业考试工作人员违反工作纪律造成不良后果的,依纪问责。

(三)监管要求

1、我省对基层法律服务所与基层法律服务工作者的考核内容与要求

法律服务所考核内容:

(一)基层法律服务所资质情况;

(二)基层法律服务工作者队伍建设情况:

(三)遵守职业道德和执业纪律情况;

(四)年度业务活动开展情况;

(五)内部管理制度建立和实施情况;

(六)党建工作情况;

(七)履行协会会员义务情况;

(八)司法行政机关认为应当列入考核的其他情况。

法律服务所考核要求:

1)考核基层法律服务所资质情况,主要包括:

①是否有三名以上符合规定条件的专职执业的基层法律服务工作者;

②合伙人是否符合条件并达到两名以上;

③是否依法履行了基层法律服务所章程、负责人、合伙人、住所等各项变更登记、报批手续;

④基层法律服务所的住所条件是否满足服务的要求,有否私自设立办公场所的情形。

前款考核内容包括上年度和本年度考核期间的基层法律服务资质情况。

2考核基层法律服务工作者队伍建设情况,主要包括:

①基层法律服务所组织基层法律服务工作者开展思想政治教育和职业道德、执业纪律教育,业务学习和参加培训的情况;

②对基层法律服务工作者执业实施监督管理、处理投诉情况;

③基层法律服务工作者数量、结构变化,受行政、行业奖惩和清退注销等情况;

④接收和管理实习人员情况。

3考核基层法律服务所遵守职业道德和执业纪律情况,主要包括:

①是否存在违反《基层法律服务所管理办法》等规章和行业执业规范的行为;

②基层法律服务所被投诉和受行政、行业奖惩情况。

4考核基层法律服务所年度业务活动开展情况,主要包括:

①基层法律服务所办理业务的数量和类别、服务质量、业务收入情况;新业务拓展情况;

②履行法律援助义务、担任村(社区)法律顾问、参加社会服务及其他公益活动情况。

5考核基层法律服务所内部管理制度建立和实施情况,主要包括:

①基层法律服务所章程、合伙制度建立和实施情况;

②统一收结案审批、利益冲突审查、质量监控、风险防范等内部各项管理制度建设和实施情况;

③收费项目、标准公开情况;

④财务收支和分配管理,留存事业发展、社会保障和奖励等资金情况;

⑤业务档案、执业档案建立和管理情况;

⑥与聘用基层法律服务工作者、辅助人员签订合同,为其办理失业、养老、医疗等社会保险情况;

⑦依法纳税情况。

6考核基层法律服务所党建工作情况,主要包括:

①党支部建立情况;

②党支部开展政治理论学习、思想政治工作、“三会一课”等党务工作情况;

③党员基层法律服务工作者组织关系结转管理、参加组织生活、纪律执行情况;

④发展新党员情况。

7考核基层法律服务所履行协会会员义务情况,主要包括:

(一)遵守协会章程,执行协会决议,完成协会指派的工作任务,组织执业人员参加协会的学习培训、业务研讨等各项活动情况;

(二)执行协会作出的惩戒决定情况;

(三)交纳协会会费情况。

基层法律服务工作者考核内容

基层法律服务工作者应当参加司法行政机关或者基层法律服务工作者协会组织的业务培训、职业道德和执业纪律教育培训。基层法律服务工作者参加教育培训的情况,纳入年度考核内容。

基层法律服务工作者执业年度考核,主要考核下列内容:

(一)在执业活动中遵守宪法、法律、法规和规章,遵守职业道德、执业纪律,履行法定职责的情况;

(二)遵守基层法律服务所各项规章制度,完成基层法律服务所指派的各项任务的情况;

(三)业务实绩;履行法律援助义务、参加社会服务及其他社会公益活动的情况;

(四)完成司法行政机关和基层法律服务工作者协会规定的教育培训情况;

(五)在执业过程中受当事人、有关部门和社会公众表扬、投诉的情况;

(六)受到行政和行业奖惩的情况;

(七)遵守基层法律服务工作者协会章程和行业规范,履行会员义务的情况;

(八)党员基层法律服务工作者遵守《党章》和党内法规、纪律情况;

(九)基层法律服务所、司法行政机关认为需要考核的其他内容。

第十五条 基层法律服务工作者执业活动有下列情形之一的,考核等次为“不称职”:

(一)因执业不尽责、不诚信、不规范等行为,受到当事人投诉被查实的案件两件以上(含两次)的;

(二)因违法违规执业行为受到行政处罚、行业惩戒,限期整改仍未改正的;

(三)因违法违规执业行为受到两次以上(含两次)行政处罚、行业惩戒的;

(四)违反本实施办法第十三条规定,情节严重的;

(五)有其他违法违规、违反会员义务行为,造成恶劣社会影响的。

第二十八条 ? 司法行政机关在年度考核过程中,发现基层法律服务工作者有尚未处理的违法违规执业行为的,应当按照《基层法律服务工作者管理办法》第四十六条至第四十八条的规定依法依规予以处罚。

第二十九条 ? 基层法律服务工作者不按规定参加执业年度考核的,基层法律服务所应当如实报告,由司法行政机关责令其限期参加执业年度考核;逾期仍不参加考核的,由司法行政机关按照《基层法律服务工作者管理办法》第四十六条第(十二)项规定处罚;并按照本办法第十四条、第十五条规定确定考核结果。

第三十条 ? 年度考核结果评定为“不称职”的基层法律服务工作者,应当参加设区市司法行政机关或者基层法律服务工作者协会组织的职业道德和执业纪律教育培训。

第三十一条 ? 基层法律服务工作者连续两年被评定为“不称职”的,其所在的基层法律服务所可依法依规解除聘用关系,并按程序注销其基层法律服务工作者执业证书。

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五、我们在贯彻执行“两个《办法》”的要求

1.准确把握新时代基层法律服务工作发展的总体思路

基层法律服务是一项具有中国特色的法律服务制度,在上世纪八十年代初期,为弥补律师资源的不足,满足当时农村经济体制改和沿海对外开放产生的大量法律服务需求,基层法律服务在东南沿海部分产生,并逐步发展到内地和域市,多年来广大基层法律服务工作者坚立足基层,扎根基层,发挥近民便民利民优努,力服务基层经济社会发展,维护人民群众合法权益,维护社会和谐稳定作出了重要贡献。但是应当看到,基层法律服务是改革开放初期基于我国国情和基层需要形成的一种具有过渡形态的法律服务制度,主要功能是对律师服务进行补充。随着全面依法治国、建设社会主义法治国家不断推进,我国律师队伍发展迅速,基层法律服务的补充功能出现新的变化,在设区的市的市辖区,律师资源比较充足,可以不再发展基层法律服务队伍,而在广大农村地区,特别是经济欠发达地区的农村,律师资源仍然相对匮乏,基层法律服务仍将在一定时期发挥不可替代的补充作用,特别是在推进公共法律服务体系建设中,基层法律服务队伍仍然是一支重要的工作力量。因此,两个规章修订体现了当前和今后一个时期基层法律服务工作发展的总体思路;深入学习贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,将满足新时代人民群众对美好生活更丰富、更高水平的向往作为出发点和落脚点,坚持基层法律服务的补充性,公益性,阶段性,发挥基层法律服务在公共法律服务体系中的重要作用,在设区的市区原则上不再发展基层法律服务队伍,在农村按需要有序发展基层法律服务队伍,努力满足人民群众对公共法律服务的需求,增强人民群众在民主,法治、公平、正义、安全等方面的获得感。各级司法行政机关要充分认识两规章修订的重要意义,准确把握基层法律服务工作定位和发展思路,推动期层法律服务工作规范开展。

2.要结合实际切实做好两规章学习贯彻工作

学习贯彻修订后的两规章,是当前和今后一个时期基层法律服务工作的一项重要任务。各行业协会及各位基层法工要高度重视,结合深入学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想,精心组织、稳妥推进两规章学习贯彻工作,切实把修订后的两规章学习好、贯彻好、执行好

1)理解执行省市司法行政机关对基层法律服务资源的合理布局。

修订后的规章对省级司法行政机关制定基层法律服务队伍发展方案提出了明确要求,各地要结合实际,按照城乡有别、合理布局的原则,抓紧制定本地区基层法律服务队伍发展方案,明确今后主要是在农村地区发展基层法律服务队伍,在设区的市的市辖区原则上不再发展基层法律服务队伍;修订后的规章公布施行后在农村基层法律服务所新核准执业的基层法律服务工作者,不得通过变更执业机构在设区的市的市辖区基层法律服务所执业。

2)理解执行基层法律服务工作者执业核准条件

修订后的规章完善了基层法律服务工作者执业核准制度。各所要准确理解与把握新的执业核准条件和程序,严把执业准入关,切实提基层法律服务队伍素质,省级司法行政机关根据需要制定执业核准考试实施办法,合理设置考试方式、合格标准等,发挥考试在调控基层法务队伍发展速度规模方面的作用,要严格按照本地区基层法律队伍发展方案,开展执业核准工作。作为城区法律服务所以后要加强做好离退人员后续补充力量的储备工作。

3)依法加强和接受司法行政与行业协会对基层法律服务监督管理。

针对基层法律管理中的突出问题,修订后的规章健全完善了内部管理、年度考核、执业惩戒等管理规定。各级司法行政机关理解执行要严格依法履行监督管理职责,引导基层法律服务所和基层法律服务工作者依法诚信规范执业。一要理解并严格执行国务院关于取消基层法律服务所设立核准的决定,一律不得新设基层法律服务所,二要按照基层法律服务所组织形式和名称管理相关规定,对本辖区内的基层法律服务所进行模底排查,对组织形式不着合相关规定的,要求其限期整改,期限届满仍不符合规定的,依法办理注销;对现有名称不符合相关规定的,要求其按照法定程序变更名称,三要按照修订后的规章规定,指导、监督基层法律服务所建立健全人员、业务财务等内部管理剩度,发挥好基层法律务所的基础管理作用,四要运用好年度考核的管理手段,制定年度考核具体办法,明确考核时间、内容,标准、程序及考核不合格的处理办法等。五要加强违法违规惩戒,建主健全基层法律服务投诉查处工作机制,切实做到有投诉必受理,有案必查,违法必究。

4)基层法律服务工作者一定要坚持正确执业理念,依法诚信规范执业

新修订的《基层法律服务工作者管理办法》在总则中规定“基层法律服务工作者应当把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为从业的基本要求。”,这是我们基层法律服务工作者要坚守的基本执业理念。从对基层法律服务的权利义务与对其的监督检查规定要求中,更警示从业人员要坚持正确执业理念,依法诚信规范执业。新修订的《基层法律服务工作者管理办法》第47条所列举的21种行为如基层法律服务从业人员违反,则会遭司法行政机关的惩处;该规定与老的《基层法律服务工作者管理办法》第55条所列举的19种基层法律服务从业人员违反会遭司法行政机关的惩处规定中,增加了“超越业务范围和诉讼代理执业区域的”、“不按规定接受年度考核,或者在年度考核中弄虚作假的;”此二条规定的设置具有针对性,此要求充分体现基层法律服务工作者要依法诚信规范执业,不然会被惩处。没有铁的纪律,就没有能打胜仗的队伍。从严管理是为了队伍的发展,为了履行社会职责。

5)积极投身参与基层公共法律服务与人民调解工作,抓牢、抓实、发展好新基地,展现新时代基层法工的新形象。

我们江苏省的基层法工一定要不忘初心,牢记我们是根植基层,服务基层百姓的基层法律服务队伍,要正确认识基层法律服务工作定位和发展方向,树立和坚持正确执业理念,依法诚信规范执业,不断提高服务质量和水平。支持配合司法行政机关、行业协会抓紧制定本地区基层法律服务队伍发展方案、执业核准考试实施办法和年度考核具体办法,为贯彻落实两个《办法》相关规定提供更加明确的遵循,确保两个《办法》规定落到实处。更加主动投身与发挥基层法律服务工作者在公共法律服务体系建设中的职能作用,推动基层法律服务工作者积极自觉办理法律援助案件,担任村(居)法律顾问,参与信访、人民调解工作,努力满足人民群众日益增长的公共法律服务需求,展现新时代基层法律服务工作者的新风貌、新业绩。

同时也建议己在执业的人员要认真学习专业理论,争取进步,特别是年轻者;其次必须提升专业业务素质,用专业能力来满足新时代人民群众对美好生活更丰富、更高水平的向往与需求。随着社会的进步,法工对自己的人生发展规迹也要作相应的调整。路在脚下,看你如何走,路是走出来的。

(作者:江苏省基层法律服务工作者协会副会长 ? 华建清)
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